Ministerstwo Sportu i Turystyki przygotowuje zmiany w ustawie o usługach turystycznych.



Jest to reakcja na opisane przypadki upadku biur podróży, co skutkowało, że polscy turyści nie mieli zapewnionego powrotu do kraju. Upowszechniony projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach turystycznych oraz zmianie ustawy - Kodeks wykroczeń zakłada ustanowienie między innymi nowych przepisów wzmacniających gwarancje pokrycia wszelkich roszczeń za nieudany wyjazd. Proponowane zmiany nie są opiniowane jednoznacznie.

Redakcja: Uważny przegląd wyrażanych opinii o projektowanych nowelach wykazuje duże ich zróżnicowanie. Dość licznie wyrażany jest pogląd, że

Sławomir Skrzydlewski
- Główny Specjalista ds. legislacji w turystyce, Ministerstwo Sportu i Turystyki


proponowane zmiany w najlepszym przypadku utrudnią prowadzenie działalności. Opinie skrajne prognozują "rozłożenie polskiej branży turystycznej na łopatki" (opinię taką wyraził między innymi jeden z wiceprezesów Polskiej Izby Turystyki). Ale to tylko jedna strona medalu. Nie można pomijać faktu, że w ocenie Unii Europejskiej klienci polskich biur podróży nie są w wystarczającym stopniu zabezpieczeni przed skutkami ich upadłości. W toczonych dyskusjach zadawane jest pytanie, kto poniesie skutki wprowadzanych zmian? Czy przestrzeganie nowych przepisów spowoduje wzrost cen usług turystycznych? To tylko niektóre z formułowanych w branży pytań.

M.M. - Projektowany stan rzeczy uznamy za bardziej optymalny od stanu poprzedniego, pod warunkiem że suma korzyści wygenerowana przez zmiany okaże się większa niż korzyści stanu zmienianego. Czy można powiedzieć, że znowelizowana ustawa gwarantuje korzyści wszystkim zainteresowanym stronom? Czy prawdą jest, że biura będą musiały płacić dwa razy za pokrycie tego samego ryzyka? Co uzasadniało propozycję przyjmowania wpłat klientów po wykonaniu umowy albo na rachunek powierniczy? Zwłaszcza to drugie rozwiązanie całkowicie burzy obecny, powszechnie akceptowany i stosowany, system finansowych przepływów w turystyce. Zasadne jest pytanie: z jakich środków przedsiębiorstwa turystyczne będą pokrywać przedpłaty za rezerwację świadczenia? Na przykład w bazie noclegowej. Teoretycznie źródłami mogą być własne rezerwy finansowe i/lub zasilenie kapitału obrotowego z zewnątrz. Ale oba rozwiązania rodzą określone, znaczące skutki ekonomiczne.

S.S. - Rozporządzenie Ministra Finansów nie było zmieniane od czterech lat. My stoimy na stanowisku, że ryzyko musi być zabezpieczane tylko raz, a więc w przypadku działalności agencyjnej nie ma takiej potrzeby, ponieważ ryzyko jest przeniesione na innych. Pomysł używania rachunków powierniczych był wyjściem naprzeciw tym przedsiębiorcom, którzy z jakichś przyczyn nie są w stanie uzyskać gwarancji lub wykupić polisy ubezpieczeniowej.


K. W. - Jest tu pewien problem, którego do końca nie rozumiem. Jeśli spojrzymy na "stare" państwa Unii Europejskiej, to okazuje się, że tam nie ma tak szczegółowych regulacji. Dzieje się tak, ponieważ wolny rynek i prawdziwa konkurencja regulują wiele spraw w relacjach biuro podróży - klient. Oczywiście nie jest tak, że wszystko wyreguluje konkurencja, ale jednak niektóre relacje reguluje na tyle, że wystarczą pewne wskazania, takie jak ustawowe reguły gry, które spinają ten system i on właściwie działa. Tak jak w Niemczech, gdzie nie wymyślano jakichś niezwykłych przepisów. Wymyślono "tablicę frankfurcką", która tak naprawdę nie była od strony formalnej aktem prawnym, a co za tym idzie - nie trzeba było żadnej ustawy, aby ją wprowadzać.
Marek Manowiecki
- członek zarządu Stowarzyszenia Wspierania Rozwoju Turystyki


Interes touroperatorów, interes branży był taki, aby stosować tę tabelę, ponieważ jest to doping do rzetelnego wywiązywania się biura podróży z umowy z klientem i uwiarygodnienie tego biura w oczach klienta.

M.M. - Stanowisko resortu, że ryzyko nie powinno być zabezpieczane dwukrotnie, uspokaja pod warunkiem, że akurat w tym przypadku decydującego głosu nie będzie miał resort finansów. Natomiast uzasadnienie dla instytucji rachunków powierniczych nie brzmi przekonująco. Akceptując intencję podtrzymuję opinię, że nie jest to korzystne rozwiązanie dla biur turystycznych. Jeżeli podmiotu nie stać na uzyskanie gwarancji lub wykupienie polisy ubezpieczeniowej, to zasadnicze staje się pytanie, czy taka firma powinna w ogóle prowadzić działalność rynkową? Rozumiem jednak, iż dyskutujemy o hipotetycznych zmianach, bo z przekazanej informacji wynika, że prace nad tekstem noweli nadal trwają. Chciałbym do naszej rozmowy wnieść kolejny temat. Otóż, odnoszę wrażenie, że część środowiska branżowego optuje za poglądem zróżnicowanego traktowania dużych i małych firm. Uważam, że wprowadzone zasady ubezpieczenia od ryzyk powinny być jednakie dla wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi turystyczne. O zróżnicowaniu wysokości sumy gwarancyjnej powinny decydować skala działalności, rodzaj świadczonych usług oraz poziomy ryzyka. Inaczej rzecz biorąc, opłacane składki powinny być indywidualnie kalkulowane. Należałoby też rozważyć, czy nie wymaga zmian system rekomendacji udzielanych podmiotom przez izby turystyczne czy stowarzyszenia. Chodzi o odpowiedzialność za udzielane rekomendacje.



K.W. - To jest szerszy problem, dotyczący samorządów gospodarczych. Znacznie więcej spraw powinno się rozstrzygać w tych samorządach. Administracja państwowa jest od tego, żeby tworzyć pewne reguły gry na wolnym rynku i pilnować ich przestrzegania, podczas gdy kwestie wzajemnych relacji na linii klient - biuro powinny rozstrzygać się właśnie w samorządach. I ponownie przykład z Niemiec - vide "tabela frankfurcka". Niestety, rozdrobnienie samorządu gospodarczego wyklucza możliwość stworzenia np. niezbędnego funduszu gwarancyjnego. I obojętne jest, czy to jest turystyka czy każda inna dziedzina aktywności gospodarczej. S.S. - Tego typu działania są już podejmowane i funkcjonują. Tak jest w przypadku towarzystw ubezpieczeń wzajemnych. Na razie dzieje się to jeszcze na niewielką skalę. Na obecnym etapie odstąpiliśmy od koncepcji, że Urzędy Marszałkowskie, które sprawują nadzór nad ustawą, są wyłączone z kwestii uruchamiania zabezpieczeń. W związku z tym usunięto z projektu ustawy przepisy, które powodowały, że sam klient mógł uruchamiać tę gwarancję. W pierwotnej wersji pojawiła się taka koncepcja, że uruchamianie zabezpieczeń należy do klienta i towarzystwa ubezpieczeniowego, czyli strony ubezpieczającej i faktycznego beneficjenta tej polisy. Rezygnacja z tego pomysłu nastąpiła po konsultacjach społecznych i pojawieniu się nowej koncepcji, którą przedstawiono w maju na spotkaniu z przedstawicielami branży, a także banków, firm ubezpieczeniowych, nadzoru bankowego. Na tym spotkaniu przedstawiciele Polskiej Izby Turystyki zobowiązali się, że przedstawią propozycję utworzenia funduszu gwarancyjnego, który miałby uzupełniać środki z zabezpieczenia finansowego w formie gwarancji w sytuacji, gdyby ich brakowało. To miałby być fundusz alarmowy, który byłby uruchamiany w określonych sytuacjach. Powstać musiałaby odpowiednia struktura zarządzająca, na wzór bankowego funduszu gwarancyjnego.

M.M. - Inicjatywa Polskiej Izby Turystyki wydaje się interesującą propozycją. W interesie samej branży jest popieranie rozwiązań eliminujących z rynku "złych kupców". To dobrze, że samorząd gospodarczy widzi celowość udzielania swoim członkom finansowych gwarancji, a jak zajdzie potrzeba - także pomocy. W moim przekonaniu państwo w żadnym przypadku nie powinno ponosić kosztów z powodu zamierzonej czy niezamierzonej upadłości touroperatora. Generalnie uważam, że rozwiązania wzmacniające ochronę poszkodowanych klientów biur podróży z jednej strony, a z drugiej zdejmujące z państwa ponoszenie kosztów z powodu plajty konkretnych firm, należy opiniować pozytywnie.

S.S. - Państwo może ponieść takie koszty tylko w ostateczności i kiedy przegra przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości, nie zdoła się obronić przed zarzutem niewystarczającej ochrony. A wiemy już, że tego typu zarzut padł przed Komisją Europejską w sprawie biura Open Travel.

K.W. - W moim odczuciu jest to jedyny słuszny kierunek. On pozwala na utrzymanie stawek ubezpieczeniowych na określonym poziomie (w perspektywie być może nawet na ich obniżenie), a klientowi daje pewne gwarancje. Mam wrażenie, że cały czas ta dyskusja toczy się z pominięciem klientów. Jest takie pojęcie jak edukacja klienta. Ponieważ to, o czym my rozmawiamy, to również podniesienie jakości usługi. Poczucie bezpieczeństwa jest istotnym składnikiem usługi turystycznej. I tu są podwójne korzyści. Touroperator z jednej strony buduje do siebie zaufanie, czym powinien być zainteresowany. Z drugiej strony klient ma gwarancję, że to, za co zapłacił, otrzyma, albo w formie usługi, albo w najgorszym wypadku zwrotu nakładów. Ponownie wrócę do kwestii edukacji klienta. Kiedy upadły Alpina czy Open Travel, to my, jak też media, postrzegaliśmy to jako aferę. Tymczasem klient jako uczestnik wolnego rynku powinien wiedzieć, jak funkcjonuje ten rynek, że zdarzają się bankructwa, że jak jest bankructwo, to może być problem z odzyskaniem pieniędzy.

M.M. - Oczywiście muszą być fundusze, które gwarantują klientowi zwrot pieniędzy np. w przypadku bankructwa firmy czy jakichkolwiek kłopotów, w jakie popadł nie ze swojej winy. Czy jednak musimy tak daleko wyjść w stronę klienta, by chronić również jego bezmyślność? Mam obiekcje co do tego, czy ustawodawca musi chronić klienta bezwzględnie. Nawet takiego klienta, który na własne życzenie wpędza się w kłopoty. Jeśli ktoś idzie do jakiegoś dziwnego biura i kupuje wycieczkę dziwnie tanio, potem nie może się nadziwić, że nie wszystko było tak, jak sobie wymarzył.

S.S. - Nie zgodzę się, że to jest kwestia edukacji, że klient powinien wiedzieć, że jak coś kupuje, to ponosi ryzyko. Dyrektywa unijna zakłada dokładnie, że jeśli nastąpi upadek biura podróży, to klient musi odzyskać wszystko, co wpłacił. Ustawodawca europejski postanowił zagwarantować możliwość zwrotu całości wpłaty każdemu klientowi, nawet temu bezmyślnemu.

K.W. - Ryzyko zawsze jest po dwóch stronach. I po stronie przedsiębiorcy, i klienta. Oczywiście ta ustawa prokonsumencka jest po to, aby zwiększyć w tym starciu szanse klienta, bo mimo wszytko jest on stroną słabszą. Z drugiej strony znów nam się pojawia edukacja, ponieważ im klient ma mniejszą świadomość, w jakich mechanizmach się porusza, tym jego oczekiwania dotyczące i usługi, i produktu są inne. Uważam, że powinno się jeszcze zwracać uwagę na jakość świadczonych usług. Była tu mowa o kontroli, ja bym to rozszerzył na jakość świadczonych usług.

M.M. - To prawda. Podpisuję się pod wyrażoną opinią. Dość rozpowszechniony jest pogląd, iż najlepszym "kontrolerem" jakości jest sam klient. Dodajmy, że taka kontrola ma charakter sprawczy. Po fakcie. A tu chodzi o kontrolę jakości oferowanych usług ante portas. Uważam, że taką kontrolę mogłyby w większym stopniu sprawować turystyczny samorząd społeczny i gospodarczy. Inaczej mówiąc - rekomendacja, tak!, ale zarazem systematycznie, w sposób niezapowiadany kontrolowana jakość projektowanych i świadczonych usług. Dokonywane kontrole nie powinny być tolerancyjne i pobłażliwe dla firm i osób nie tylko naruszających przepisy, ale także naruszających dobre "obyczaje kupieckie".


K.W. - Jestem przeciwny stałemu grzebaniu w przepisach, bo stabilność tych przepisów jest bardzo ważna dla rynku. Moim zdaniem, żadne, nawet najlepsze przepisy nie zastąpią dobrych obyczajów i praktyk w biznesie turystycznym. Jeśli będzie się przestrzegać zasad bycia dobrym kupcem, biznesmenem czy wreszcie klientem, wówczas naprawdę nie będzie potrzeby ustanawiania różnych dodatkowych regulacji. Tak właśnie jest w wielu krajach. Dlatego nie jestem przekonany, czy te problemy załatwią nowe przepisy i kolejna zmiana ustawy.

S.S. - Stabilność przepisów jest ważna. Przez 12 lat, od kiedy została uchwalona, ta ustawa aż tak bardzo się nie zmieniła. Była stopniowo
Krzysztof Wojtkiewicz
- Dyrektor Generalny Izby Gospodarczej i Hotelarstwa Polskiego


dostosowywana do prawa unijnego. Była nowelizacja w roku 1997, w 2000 - kiedy to nowelizacja wdrożyła dyrektywę unijną prawie w całości. Były później jeszcze nowelizacje dotyczące, między innymi, uznawania kwalifikacji itp. Teraz jesteśmy na etapie wdrażania dyrektywy usługowej i okazało się jednak, że artykuł 7 nie został wdrożony. Komisja Europejska zarzuciła nam, że nieprawidłowo wdrożyliśmy ten zapis i że istnieje możliwość skierowania tej sprawy do Trybunału Sprawiedliwości. Ponieważ ten artykuł mówi o zapewnieniu przez państwa członkowskie Unii spełnienia tzw. "zobowiązania skutku", czyli że klient, który wpłacił pieniądze, w razie bankructwa biura musi mieć zapewniony powrót i zwrot pieniędzy.

K.W. - My staramy się znaleźć panaceum na nasze problemy po raz kolejny zmieniając przepisy, natomiast zapominamy zupełnie o kształtowaniu otoczenia. Ten temat nie istnieje. Minęło tyle lat i tak naprawdę myśmy tego otoczenia nie przystosowali do zapisów ustawy. Mówię tu choćby o funduszu gwarancyjnym. O tym funduszu w Polsce mówi się od bardzo dawna. Tej sprawy nikt chyba nie kwestionuje, że jest ruchem we właściwym kierunku. Tymczasem bez tego funduszu będziemy się spotykali co roku i opowiadali sobie to samo i nie będziemy rozwiązywali problemu, kto ma finansować fundusz gwarancyjny. I tak na końcu zapłaci za to klient, bo nie ma innej możliwości, ponieważ to zwiększy koszty działalności. Jest zresztą ważne, by takie odpisy na fundusz można było uznać za koszty uzyskania przychodu.

S.S. - Dlatego ważna jest całościowa koncepcja działania takiego funduszu łącznie z zasadami funkcjonowania.

M.M. - Zgadzam się z opinią przedmówców. Ale reprezentuję pogląd, że fundusz gwarancyjny powinien być jednym z możliwych rozwiązań. Koncepcja takiego projektu powinna być opracowana przez samorządy turystyczne. Izby i stowarzyszenia. Szeroką reprezentację branży. Wyróżniać się na rynku korzystnością, jako wynik samoorganizowania się branży dla ważnego celu. Jeżeli można, chciałbym uzyskać panów komentarz do prognoz, iż zapowiedziane zmiany spowodują 10-krotne zmniejszenie liczby operatorów działających na polskim rynku turystycznym. W jednej z publikacji napisano, iż zapowiedziany wzrost sum gwarancji z 6 do 12 procent przychodów spowoduje, że liczba biur z poziomu 3000 zmaleje do 300. Czy takie prognozy należy traktować poważnie?

S.S. - Przyznam, że zupełnie nie wiem, na jakiej podstawie dokonano tego wyliczenia. W żadnym przypadku nie było naszym celem takie oddziaływanie na rynek, by zmniejszyć w tak drastyczny sposób liczbę biur podróży. Nawet gdyby w tym momencie pozostały tylko biura podróży, które posiadają ubezpieczenia, a nie gwarancje, toby było około 1100 podmiotów, a więc cztery razy tyle, niż podano w tych publikacjach. W tej chwili gwarancje stanowią ponad 60 proc. zabezpieczeń, a pozostałe 30 kilka proc. stanowią umowy ubezpieczenia. Umowy ubezpieczenia gwarantują pełny zwrot wpłaconych pieniędzy. Gwarancja jest formą niedoskonałą, na co zwróciła uwagę podczas konsultacji społecznych Polska Izba Ubezpieczeń. Dzieje się tak, ponieważ gwarancja paradoksalnie nie daje gwarancji zwrotu wszystkich wpłat, gdyż trudno oszacować, jak wielka kwota może być potrzebna do pokrycia wpłat.



K.W. - Jestem zdania, że trzeba konsekwentnie dążyć do stworzenia funduszu gwarancyjnego. Powinni zająć się tym zainteresowani - czyli biura podróży i firmy ubezpieczeniowe. Ważne, aby składkę do funduszu można było rozliczać jako koszt uzyskania przychodów. Składka mogłaby stanowić np. określony procent od wielkości sprzedaży.

M.M. - Uważam, że źle by się stało, gdyby zapowiadane nowele w ustawie o usługach turystycznych drastycznie zmniejszyły liczbę touroperatorów tylko z tego powodu, że nie byliby w stanie udźwignąć proponowanych kosztownych rozwiązań. Wprowadzane zmiany w obowiązujących przepisach muszą ważyć skutki we wszystkich aspektach życia społecznego i gospodarczego. Intencją ustawodawcy nie może być "produkowanie" bezrobocia, pogarszanie dostępności do zakupu usług turystycznych. Nie można pomijać oceny zasobności podmiotów działających w branży ich zdolności do generowania zysków, nie dostrzegać obaw o opłacalną rentowność. Nie umniejszając wagi argumentacji o potrzebie zagwarantowania turystom szczególnej ochrony i zaostrzenia odpowiedzialności touroperatorów, przekonująco wybrzmiewają takie argumenty, że proponowane zmiany powinny eliminować działalność w tzw. szarej strefie czy że nowe przepisy powinny obowiązywać wszystkich organizatorów turystyki. Chodzi też o to, aby małe biura turystyczne, agencje podróży nie były narażone na sprzedawanie "upadłościowych" wycieczek, jak nazwała je jedna z właścicielek lokalnej firmy turystycznej. Popierając ideę wzmocnienia kontroli, instruktażu i sankcji, chodzi o skonstruowanie takich zasad funkcjonowania, aby sam system z odpowiednim wyprzedzeniem eliminował z rynku podmioty zagrożone upadłością. Należy też upowszechniać opinię, że to sami klienci powinni wykazywać się większą ostrożnością i nie ulegać pokusom zakupu tanich wycieczek od rynkowych efemeryd, przez nikogo nierekomendowanych.

S.S. - Moim zdaniem podmioty, które udzielają zabezpieczeń, powinny znacznie czynniej monitorować sytuację tych, którym tej gwarancji udzielają. Jest to zresztą w interesie firmy ubezpieczeniowej, ponieważ w przypadku bankructwa będzie musiało wyłożyć własne środki.

Od Redakcji: Powyżej opublikowaliśmy najważniejsze fragmenty wypowiedzi osób uczestniczących w spotkaniu. Nie wszystkie zapowiedziane problemy poruszono w dyskusji. Na przykład nie odnieśliśmy się do specyfiki organizowanych imprez. W rozmowie sformułowano też nowe pytania. Część z nich pozostało bez odpowiedzi. Wyrażamy przekonanie, iż zamieszczone opinie zapoczątkują szerszą debatę, w tym na naszych łamach. Mamy nadzieję, że dołączą do tej rozmowy nasi Czytelnicy. Oczekujemy na odzew zarówno od właścicieli przedsiębiorstw turystycznych, osób zarządzających, jak też pracowników biur podróży. Konsumentów usług turystycznych, jak również osób zainteresowanych poruszaną tematyką. Bardzo liczymy zarówno na opinie przedstawicieli samorządów terytorialnych, jak i turystycznych

Redakcję reprezentował:
Zbigniew Adamów - Bielkowicz

stowarzyszeń oraz samorządowych organizacji gospodarczych. Najciekawsze opinie, propozycje, uwagi opublikujemy w kolejnych edycjach Rynku Turystycznego. Powrócimy też do tych zagadnień, kiedy resort przedstawi kolejną wersję projektowanych nowel wzmiankowanej ustawy. Redakcja będzie też monitorować, czy i jak wprowadzone nowelizacje przyczyniają się do zmiany oblicza polskiej turystyki.

Konto